第十一屆上海國際泵閥展

                    上海國際泵管閥展覽會

                    FLOWTECH CHINA (SHANGHAI) 2023

                    2023年6月5-7日

                    上海 | 國家會展中心(虹橋)

                    距離開展

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                    污水處理行業資產狀況及基礎設施REITs分析

                    一、污水處理行業及資產狀況概述

                    01污水處理行業概況污水處理系指對水資源提供終端處理服務,使得污水經無害化處理達到特定水質標準的行為。我國是人口大國,水資源匱乏且存在嚴重的分配不均情況,污水排放量的持續增長以及水污染問題的日益嚴峻為污水處理行業提供了廣闊的市場空間。

                    污水處理行業屬于政策性引導行業,政府政策是行業發展的重要推動力。為確保行業可持續發展,國家相繼出臺相關政策,著力于污水處理項目提質增效,擴展污水處理產能,其中較為核心的政策為2015年4月16日由國務院發布的《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”),以及2016年12月由國家發展改革委、水利部、住房城鄉建設部聯合印發的《水利改革發展“十三五”規劃》(以下簡稱“《十三五規劃》”)。

                    《水十條》提出了全面控制污染物排放、著力節約保護水資源等十條意見共238項措施,要求“城鎮污水處理設施改造以期在2020年前達到相應排放標準,其中敏感區域應于2017年底全面達到一級A標準,建成區水質達不到地表IV要求的新建污水處理廠設施必須執行一級A標準”,極大地加快了全國各污水處理廠的提標改造推進情況。

                    《十三五規劃》則明確要求在“十三五”期間,我國將以江河流域系統整治和水生態保護修復為著力點推進水生態文明建設,明確到2020年底,地級及以上城市建成區基本實現污水全收集、全處理;縣城不低于85%,其中東部地區力爭達到90%;建制鎮達到70%;中西部地區力爭達到50%;京津冀、長三角、珠三角等區域提前一年完成。

                    在上述政策支持下,根據住建部城鄉統計年鑒數據,2011-2019年,城市、縣城污水處理產能復合增長率分別為6%、5%,帶動污水處理率穩定提升。2019年,城市污水處理產能達1.79億噸/日,同比提升5.8%,城市污水處理率提升至96.8%;縣城污水處理產能達3587萬噸/日,同比提升6.5%,縣城污水處理率提升至93.6%。

                    “十三五”期間,我國城鎮污水處理能力得到顯著提高,但仍存在發展不平衡不充分的問題,與建設高質量城鎮污水處理體系的目標仍有差距。

                    2021年起,對于“十四五”期間的污水處理行業發展,相關政策也已經相繼出臺,主要包括《關于推進污水資源化利用的指導意見》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年(2021-2025年)規劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》《“十四五”節水型社會建設規劃》等。

                    總體來看,隨著“十四五”規劃的實施,污水處理行業仍將保持穩步增長,但主要發展目標將轉向解決我國城鎮污水收集處理設施發展不平衡不充分的矛盾,系統推動補短板強弱項,全面提升污水收集處理效能,加快推進污水資源化利用,提高設施運行維護水平。

                    02 污水處理行業收費運營模式《城鎮排水與污水處理條例》(國務院令第641號)第三十二條規定,“排水單位和個人應當按照國家有關規定繳納污水處理費”,第三十三條規定,“污水處理費應當納入地方財政預算管理,專項用于城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置,不得挪作他用。

                    污水處理費的收費標準不應低于城鎮污水處理設施正常運營的成本。因特殊原因,收取的污水處理費不足以支付城鎮污水處理設施正常運營的成本的,地方人民政府給予補貼?!薄段鬯幚碣M征收使用管理辦法》(財稅[2014]151號)第三條規定,“污水處理費是按照‘污染者付費’原則,由排水單位和個人繳納并專項用于城鎮污水處理設施建設、運行和污泥處理處置的資金?!钡谒臈l規定,“污水處理費屬于政府非稅收入,全額上繳地方國庫,納入地方政府性基金預算管理,實行??顚S??!本C合上述規定,污水處理費系基于“污染者付費”原則,由排水單位和個人繳納,并經地方政府基金預算統籌后,以“收支兩條線”模式專項用于城鎮污水處理設施建設、運行和污泥處理處置等用途。

                    因此,污水處理費雖然形式上由地方政府財政部門統一支付,但穿透來看,污水處理費的現金流來源于分散度極大的排水單位和個人,符合《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》第八條規定的“現金流來源合理分散,且主要由市場化運營產生,不依賴第三方補貼等非經常性收入”要求。

                    二、污水處理項目作為基礎設施REITs資產的合法合規性

                    以污水處理項目作為基礎設施項目開展基礎設施REITs,項目經營收入的主要來源是污水處理費。因此,在核查污水處理項目是否適合開展基礎設施REITs時,需重點核查污水處理項目收費權的合法合規性。

                    01 污水處理項目收費權的取得如前所述,《城鎮排水與污水處理條例》已明確規定排水單位和個人應當按照國家有關規定繳納污水處理費?!冻擎偱潘c污水處理條例》第十六條同時對于污水處理項目運營主體的選擇方式提出了明確要求:“城鎮排水與污水處理設施竣工驗收合格后,由城鎮排水主管部門通過招標投標、委托等方式確定符合條件的設施維護運營單位負責管理。特許經營合同、委托運營合同涉及污染物削減和污水處理運營服務費的,城鎮排水主管部門應當征求環境保護主管部門、價格主管部門的意見。國家鼓勵實施城鎮污水處理特許經營制度。具體辦法由國務院住房城鄉建設主管部門會同國務院有關部門制定?!本C合上述,對于污水處理項目運營主體的選定程序,《城鎮排水與污水處理條例》規定了招標投標、委托等方式,并鼓勵采取特許經營模式。

                    實踐中,未簽署特許經營協議而直接在當地開展污水處理業務的情形并不少見。根據2002年原建設部發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城[2002]272號),要求建立市政公用行業特許經營制度,同時,該意見明確規定現有國有或國有控股的市政公用企業,政府也可采取直接委托的方式授予經營權,并由主管部門與受委托企業簽定經營合同。

                    因此,項目公司通過政府直接委托方式直接取得污水處理項目的經營權系特定歷史時期內的行業慣例。在《市政公用事業特許經營管理辦法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等規定出臺后,以特許經營模式選定污水處理項目運營主體已經成為主流。在已發行的基礎設施REITs項目中,僅有一單以污水處理項目作為基礎設施資產的項目即富國首創水務REITs。在該項目中,涉及的污水處理項目包括深圳市福永、松崗、公明水質凈化廠BOT特許經營項目(以下簡稱“深圳項目”)及合肥市十五里河污水處理廠PPP項目(以下簡稱“合肥項目”),且上述項目均采取特許經營模式,由當地政府與項目公司簽署《特許經營協議》并支付污水處理費。筆者理解,結合已發行的基礎設施REITs項目以及公開市場關于以污水處理費收益權作為基礎資產開展的資產證券化項目,國家發改委、交易所在審查項目時會重點關注運營主體相關業務的穩定性、排他性和特定范圍內的壟斷性,對于采取特許經營模式選定污水處理項目運營主體的模式認可程度較高。

                    因此,在核查污水處理項目運營主體選定流程合法合規性時,建議重點審查其是否已根據《市政公用事業特許經營管理辦法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》履行招標投標手續并取得中標確認。由于已發行基礎設施REITs項目中尚未包括以政府直接委托形式取得經營權的情形,對于通過政府直接委托等非競爭方式選定的污水處理項目運營主體,需要結合屆時有效的法律法規、政府出具的批復文件、污水處理項目運營主體的性質及服務事實等要素,綜合判斷該運營主體選定過程是否合法合規。

                    02 污水處理項目收費權的期限《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第六條規定,“基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定,最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目(以下簡稱特許經營項目)可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況,約定超過前款規定的特許經營期限?!蓖瑫r,根據《排污許可管理條例》要求,污水處理項目運營主體需取得排污許可證,排污許可證期限為5年,一般無法完整覆蓋基礎設施REITs項目的期限。

                    根據資產證券化相關業務規定,交易所要求取得相關主管部門就同意經營資質展期的書面意向函[1]。在富國首創水務REITs公開披露文件中,深圳項目特許經營期限約為22年,合肥項目特許經營期限約為29年,均未超出《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定的上限。就深圳項目、合肥項目排污許可證無法覆蓋REITs項目期限問題,并未取得主管部門的書面意向函,而是由原始權益人出具說明,承諾在上述資質到期前,將根據運營管理安排協助污水處理項目運營主體按照相關規定或主管部門要求辦理展期手續。

                    03 污水處理項目收費權期限屆滿后的處置《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三十九條規定,“特許經營期限屆滿終止或提前終止的,協議當事人應當按照特許經營協議約定,以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續?!钡谒氖畻l則規定,“特許經營期限屆滿終止或者提前終止,對該基礎設施和公用事業繼續采用特許經營方式的,實施機構應當根據本辦法規定重新選擇特許經營者。因特許經營期限屆滿重新選擇特許經營者的,在同等條件下,原特許經營者優先獲得特許經營。新的特許經營者選定之前,實施機構和原特許經營者應當制定預案,保障公共產品或公共服務的持續穩定提供?!?/p>

                    綜上,特許經營期限屆滿后基礎設施項目的處置原則為“重新選擇特許經營者+資產移交”,在特許經營期限屆滿重新選擇特許經營者時,同等條件下原特許經營者享有優先獲得特許經營的權利。如原特許經營者未被選定成為新的特許經營者,則需按照特許經營協議約定履行基礎資產相關設施、資料、檔案的評估、移交、驗收手續。在富國首創水務REITs公開披露文件中已明確,基礎設施項目特許經營期限期屆滿后,將按特許經營協議有關規定無償向當地主管部門辦理反向移交手續,完成移交手續后,項目公司將進入清算。

                    三、污水處理項目開展基礎設施REITs的法律關注點

                    以污水處理項目作為基礎設施項目開展基礎設施REITs時,主要依據《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》(中國證券監督管理委員會公告〔2020〕54號)、《國家發展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》(發改投資〔2021〕958號,以下簡稱“958號文”)、《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)規則適用指引第1號——審核關注事項(試行)》《深圳證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金業務指引第1號——審核關注事項(試行)》等監管規定,核查基礎設施項目是否符合相應條件。鑒于污水處理項目資產的特殊性,在核查過程中需重點關注以下事項:

                    01 污水處理項目的權利限制《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)規則適用指引第1號——審核關注事項(試行)》明確要求基礎設施項目“不存在抵押、質押等權利限制,基礎設施基金成立后能夠解除相關限制的除外?!痹谝晕鬯幚眄椖孔鳛榛A設施資產開展基礎設施REITs項目時,需重點關注污水處理項目收費權可能存在被質押的權利限制。

                    我國現行法律法規并未將污水處理項目收費權列為獨立的財產權利,司法實踐中對于污水處理項目收費權質押有效性的認定亦存在爭議。2007年10月1日起實施的《中華人民共和國物權法》(以下簡稱“《物權法》”)[2]第二百二十三條將“應收賬款”列為可出質的財產;《物權法》第二百二十八條第一款則規定,“以應收賬款出質的,當事人應當訂立書面合同。質權自信貸征信機構辦理出質登記時設立?!薄段餀喾ā冯m未直接寫明可出質的“應收賬款”具體內容,但結合同期開始實施的《應收賬款質押登記辦法》(中國人民銀行令〔2007〕第4號)對于“應收賬款”的界定[3],污水處理項目收費權系基于提供污水處理服務而產生的債權,屬于《應收賬款質押登記辦法》所列示的可出質應收賬款,故應當采取登記生效主義,質權自通過中國人民銀行征信中心動產融資統一登記公示系統辦理出質登記時設立。但在《物權法》生效之前,對于以污水處理項目收費權辦理質押的合法合規性如何認定?最高人民法院第十一批指導性案例53號“福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行與長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司借款合同糾紛案”中的觀點可供參考,最高人民法院主要觀點為:

                    (1)該案質押擔保協議簽訂于2005年,盡管當時法律、行政法規及相關司法解釋并未規定污水處理項目收益權可質押,但污水處理項目收益權與公路收益權性質上相類似。公路收益權屬于依法可質押的其他權利,與其類似的污水處理收益權亦應允許出質;

                    (2)該案質押擔保協議簽訂于2005年,在《物權法》施行之前,故不適用《物權法》關于應收賬款的統一登記制度。因當時并未有統一的登記公示的規定,故參照當時公路收費權質押登記的規定,由其主管部門進行備案登記,有關利害關系人可通過其主管部門了解該收益權是否存在質押之情況,該權利即具備物權公示的效果。因此,在核查污水處理項目收費權質押情況時,需結合該污水處理項目的竣工驗收、實際運營時間判斷當時適用的法律法規,對于2007年10月1日以后開始運營的污水處理項目,應當通過中國人民銀行征信中心動產融資統一登記公示系統查詢其質押登記記錄;對于2007年10月1日之前開始運營的污水處理項目,除通過中國人民銀行征信中心動產融資統一登記公示系統查詢外,建議通過污水處理項目對應主管部門[4]查詢質押登記信息。

                    02污水處理項目的固定資產投資管理手續《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)規則適用指引第1號——審核關注事項(試行)》明確要求“基礎設施資產已通過竣工驗收,工程建設質量及安全標準符合相關要求,已按規定履行規劃、用地、環評等審批、核準、備案、登記以及其他依據相關法律法規應當辦理的手續?!?58號文也強調國家發改委在審查項目時會重點關注“依法依規取得固定資產投資管理相關手續”。

                    958號文附件《基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報要求》(以下簡稱“試點申報要求”)第五條第(七)款明確規定:“依法依規取得固定資產投資管理相關手續。主要包括:

                    1. 項目審批、核準或備案手續。2. 規劃、用地、環評、施工許可手續。3. 竣工驗收報告(或建設、勘察、設計、施工、監理‘五方驗收單’,或政府批復的項目轉入商運文件)。4. 外商投資項目應取得國家利用外資有關手續。5. 依據相關法律法規應辦理的其他必要手續?!?/p>

                    從實際情況看,富國首創水務REITs公開披露文件中對于污水處理項目固定資產投資管理手續作出了較為詳細的列示,包括發改委出具的項目立項批復、可行性研究報告批復、環保部門出具的環評批復、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證,以及竣工驗收備案文件。值得注意的是,富國首創水務REITs項目中存在上述部分固定資產投資管理手續缺失的問題,即深圳項目均缺乏建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證。

                    上述部分手續文件的缺失并不必然導致無法開展基礎設施REITs項目,需結合缺失文件情況、整改措施等綜合判斷。富國首創水務REITs項目提供了深圳市水務局出具的說明函,解釋相關土地資產根據《特許經營協議》劃轉至深圳市水務局的過程中的歷史遺留問題造成政府審批程序延誤所致,進而影響了建設階段相關證照的辦理,同意項目公司為保障項目進度,在部分前期手續欠缺的情況下提前開工建設?;谏鲜?,項目律師認為上述手續缺失不構成重大不利影響的暫停運營、重大合同糾紛及重大違法違規情形。

                    03 污水處理項目涉及PPP項目的特殊要求PPP項目除應滿足前述各項合規手續外,國家發改委、交易所等相關監管規則還進一步規定了其他合規性要求。958號文附件《試點申報要求》第五條第(八)款規定:“PPP項目還需滿足以下條件:

                    1. 2015年6月以前采用BOT、TOT、股權投資等模式實施的特許經營類項目,應符合當時國家關于特許經營管理相關規定。2015年6月以后批復實施的特許經營類項目,應符合《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發展改革委等6 部委第25號令)有關規定。

                    2. 2015年6月以后批復實施的非特許經營類PPP項目,應符合國家關于規范有序推廣PPP模式的規定,已批復PPP項目實施方案,通過公開招標等競爭方式確定社會資本方,并依照法定程序規范簽訂PPP合同。

                    3. 收入來源以使用者付費(包括按照穿透原則實質為使用者支付費用)為主。收入來源含地方政府補貼的,需在依法依規簽訂的PPP合同或特許經營協議中有明確約定。

                    4. 項目運營穩健、正常,未出現暫停運營等重大問題或重大合同糾紛?!痹诟粐讋撍畡誖EITs公開披露文件中,深圳項目系2015年6月以前采用BOT模式實施的特許經營項目,未采用PPP模式;合肥項目為2015年以后批復實施的PPP項目。

                    因此,在核查上述項目所需的合規性文件時也根據實際情況作出區分,對于深圳項目主要依據《市政公用事業特許經營管理辦法》審查其是否已取得項目所需審批、核準或備案手續、是否通過公開招標方式確定社會資本方、是否按照法律規定簽訂特許經營協議,而對于合肥項目則結合《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)等規定,增加核查了對PPP項目實施方案的批復文件(包括實施方案的復函、項目物有所值評價和財政承受能力論證報告審核情況)。

                    04 污水處理項目收費權及項目公司股權的轉讓《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)規則適用指引第1號——審核關注事項(試行)》明確要求基礎設施項目“不存在法定或約定的限制轉讓或限制抵押、質押的情形,且轉讓已獲得有效的審批手續(如適用)?!?/p>

                    因此,就開展基礎設施REITs項目過程可能遇到的污水處理項目收費權的轉讓以及項目公司股權轉讓情形,需注意以下要點:(1)實施資產重組,原始權益人將污水處理項目收費權轉移至新設立項目公司(如需)《市政公用事業特許經營管理辦法》第十八條規定,“獲得特許經營權的企業在特許經營期間有下列行為之一的,主管部門應當依法終止特許經營協議,取消其特許經營權,并可以實施臨時接管:(一)擅自轉讓、出租特許經營權的;(二)擅自將所經營的財產進行處置或者抵押的;(三)因管理不善,發生重大質量、生產安全事故的;(四)擅自停業、歇業,嚴重影響到社會公共利益和安全的;(五)法律、法規禁止的其他行為?!?/p>

                    因此,對于簽署特許經營協議取得污水處理項目收費權的原始權益人,如需轉讓污水處理項目收費權的,應當取得特許經營協議項下的特許經營項目實施機構同意。如采取上述方式轉讓污水處理項目收費權的,其特許經營期限如何計算?由于富國首創水務REITs項目中并不涉及上述資產重組,故實踐中并無先例。

                    筆者理解,已發行的其他特許經營類基礎設施REITs項目方案具有一定參考性,例如平安廣交投廣河高速REITs項目中,原始權益人以新設方式設立項目公司,并將基礎設施資產(含高速公路收費權)整體劃轉至項目公司。就高速公路收費權承接事宜,廣州市交通運輸局、原始權益人、項目公司三方簽署協議予以確認。在基礎設施資產整體劃轉完畢、高速公路收費權承接事宜取得廣州市交通運輸局確認后,該高速公路收費權的剩余期限繼續計算。在污水處理項目收費權轉讓時,原始權益人可與特許經營項目實施機構溝通,采取資產整體劃轉、污水處理項目收費權承接的方式實現資產重組,且污水處理項目收費權剩余期限繼續計算。

                    具體重組方案要根據項目的實際情況確認。(2)項目公司股權轉讓系基礎設施REITs項目交易的必需環節,原始權益人需將項目公司股權轉讓予基礎設施基金所持有的資產支持專項計劃958號文附件《試點申報要求》第二條第三款第三項“基礎設施項目具有可轉讓性”具體規定如下:“(1)發起人(原始權益人)、項目公司相關股東已履行內部決策程序,并協商一致同意轉讓。(2)如相關規定或協議對項目公司名下的土地使用權、項目公司股權、特許經營權、經營收益權、建筑物及構筑物轉讓或相關資產處置存在任何限定條件、特殊規定約定的,相關有權部門或協議簽署機構應對項目以100%股權轉讓方式發行基礎設施REITs無異議,確保項目轉讓符合相關要求或相關限定具備解除條件。(3)對PPP(含特許經營)類項目,PPP(含特許經營)協議簽署機構、行業主管部門應對項目以100%股權轉讓方式發行基礎設施REITs無異議?!标P于污水處理項目運營主體股權轉讓行為,現行法律法規并未作出明確限制性規定,實踐中需注意對污水處理項目特許經營協議或批復文件等進行整體審查,如涉及相關限制性條件的,需協調相關部門或主體出具以100%股權轉讓方式發行基礎設施REITs的無異議函。另外,還需結合污水處理項目運營主體公司章程,就公司股權轉讓事宜履行內部決策程序。還需注意,如污水處理項目運營主體為國有企業的,原始權益人在轉讓項目公司股權時,還需根據《企業國有資產交易監督管理辦法》等規定履行國有產權轉讓相關審批程序,并履行國有產權進場交易程序。

                    從實踐經驗看,富國首創水務REITs項目原始權益人為北京市國資委實際控制之國有企業,且項目公司為原始權益人之全資子公司,故項目公司股權轉讓事項需履行國有產權轉讓審批手續。但該項目存在一定特殊性,原始權益人擬認購基礎設施基金51%的基金份額,形式上實現對基礎設施基金的控制,故項目公司股權轉讓事宜僅需首創集團審議決策,并在實施前由首創集團以報告形式上報北京市國資委備案,即可以采取非公開協議方式進行,無需北京市國資委審核同意并出具豁免進場交易的批復。結合其他已發行的其他特許經營類基礎設施REITs項目經驗,如涉及國有產權轉讓的,為避免進場交易產生的不確定性風險,筆者建議原始權益人提前與當地國資監管部門溝通,并爭取獲得其出具的豁免進場批復。

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